Бюджетный дефицит и государственный долг

Основной причиной, обусловившей произошедший финансовый кризис, была неспособность ни одного правительства России обеспечить принятие и, главное, реализацию реалистичного бюджета. В результате позитивные тенденции 1996-1997 годов - снижение темпов инфляции, стабилизация валютного курса рубля, снижение процентных ставок, начало экономического роста - происходили исключительно за счет проведения жесткой денежной политики на фоне высокого уровня несбалансированности государственных финансов. Значительный дефицит государственных финансов, приводивший к наращиванию государственного долга и расходов на его обслуживание, одновременно снижая величину национальных сбережений и уменьшая текущее сальдо платежного баланса, являлся серьезнейшим дестабилизирующим фактором социально-экономического развития страны.

Будучи по уровню экономического развития одной из последних в ряду демократических государств, по бюджетной нагрузке страна находится на уровне США и уступает Великобритании. Бюджетный кризис в посткоммунистической России является политическим не потому, что у правительства не хватает политической воли бороться с сокрытием налогов и налоговыми недоимками. Политический характер бюджетного кризиса отражает несовместимость сложившегося уровня налоговых изъятий государства с демократическим характером политического режима и уровнем экономического развития страны.

Непонимание описанной природы бюджетного кризиса предопределило ошибочные действия по его преодолению. Можно спорить о том, какой именно уровень налоговых поступлений в наибольшей степени соответствует уровню развития отечественной экономики, ее отраслевой структуре, уровню благосостояния граждан, структуре их потребления, традициям подчинения законодательству, степени его проработанности и многим другим факторам. Однако тот факт, что этот уровень возможного сбора налогов не превышает 30% ВВП плюс - минус несколько процентных пунктов можно считать доказанным хозяйственной практикой. Таким образом, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация расходов, включая их сокращение, - вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения.

Реальные расходы государства за период с 1991 по 1997 год сократились примерно в 2,5 раза. При этом расходы на социальные цели уменьшились примерно на треть. И тем не менее сокращение расходов государства проходило крайне медленно и оказалось совершенно недостаточным для установления бюджетного равновесия. Кроме того, секвестирование при исполнении расходной части бюджета осуществлялось под давлением различных лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.), что привело к формированию крайне нерациональной структуры расходов, которая не способна была обеспечивать ни условий экономического роста, ни поддержания достаточного уровня социально-политической стабильности.

Правительство в рассматриваемый период (и особенно на рубеже 1997-1998 годов) предпринимало попытки наведения порядка в расходования средств федеральных и местных бюджетов, а кабинетом С. Кириенко в июне - июле 1998 г. была даже разработана и одобрена специальная программа на этот счет. Однако по существу предпринимавшиеся в этом направлении меры представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблема была гораздо более сложной: государство должно было отказаться от значи тельной части своих обязательств, выполнение которых стало невозможным без опасного наращивания государственного долга.

С 1995 года началось быстрое нарастание внутреннего государственного долга, в первую очередь, за счет заимствований на рынке ценных бумаг (см. табл. 1.6). К началу 1998 года внутренний долг увеличился до 19,4% ВВП. К середине 1998 года - до 25,6% ВВП (в годовом исчислении).

Увеличение внутреннего долга вызвало соответствующий рост расходов на его обслуживание. С 1995 года по 1996 год их величина возросла с 2,6% ВВП до 4,8% ВВП, т.е. на 2,2% ВВП. В 1997 и первом полугодии 1998 года эти расходы хотя и несколько сократились, тем не менее составляли 3,6% ВВП и 3,9% ВВП, соответственно.

Таблица 1.6.

Динамика государственного внутреннего долга и расходов на его обслуживание.

Источник: Минфин РФ, ЦБ РФ, ИЭППП

Одновременно в 1996 - 1998 годах началось широкое использование заимствований на внешних финансовых рынках. Динамика внешнего долга Российской Федерации представлена в табл. ниже.

Таблица 1.7.

Источник: Минфин РФ, Госкомстат РФ, ИЭППП.

Общий уровень долговой нагрузки на экономику страны, равный 49,8% ВВП (на 1 января 1998 года), по сравнению с ситуацией в других странах мира, можно оценить как относительно низкий.

Особенность ситуации с внутренним долгом, сложившаяся в России к 1997 году, определяется его краткосрочным характером и значительной долей долга, принадлежащего нерезидентам.

Дюрация внутреннего долга РФ (средний срок до погашения обращающихся ГКО-ОФЗ) выросла за 1995 год с 60 до 90 дней, за 1996 г. - до 150 дней, в 1997 году - до 250 дней. И хотя к августу 1998 года данный показатель составил около 330 дней, средства, необходимые ежемесячно только для погашения ранее выпущенных облигаций (без учета купонных выплат по двух - трехлетним купонным бумагам, ОФЗ) достигли в первой половине 1998 года 10% - 15% месячного ВВП.

Динамика отношения краткосрочного внутреннего долга к банковским депозитам населения, характеризующим объем внутренних финансовых сбережений в России, показывает быстрое опережение внутреннего долга, продолжавшееся вплоть до осени 1997 года, причем весной 1996 года данное отношение превысило единицу.

Эта ситуация предопределила решение о допуске нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. При сложившемся объеме дефицита государственного бюджета и ограниченной возможности внешних заимствований выбора не было. Либо нужно было сократить дефицит государственных финансов, либо открывать рынок внутреннего долга для нерезидентов.

С 1 января 1998 года Центральный банк и Правительство РФ объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были отменены гарантированный уровень доходности и ограничения на срок репатриации прибыли). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно росла. По данным Министерства финансов РФ в апреле 1998 года доля нерезидентов составляла около 28% от рынка.

Следует также отметить, что существенное ослабление контроля за иностранным капиталом и соответствующее снижение стоимости обслуживания государственного долга создало у Правительства иллюзию об отсутствии проблем с обеспечением финансирования дефицита государственного бюджета по крайней мере в среднесрочной перспективе. С этой точки зрения, допуск нерезидентов на рынок внутреннего долга оказал негативное влияние на экономическую политику, усилив моральные риски выбора мягкой бюджетной политики, не предполагавшей резкого снижения бюджетного дефицита и, соответственно, потребностей в государственных заимствованиях.

Внешние заимствования являются более "длинными" по сравнению с ценными бумагами, размещаемыми на внутреннем рынке, однако, начиная с 1999 года, Россия вступает в период выплаты предоставленных ранее международными финансовыми организациями кредитов и займов, а с 2001 года будет необходимо нести расходы по погашению размещенных в 1997 - 1998 годах евробондов. В течение ближайших 10 лет ежегодные затраты только на погашение долгов международным финансовым организациям и процентные выплаты инвесторам, купившим российские еврооблигации, составят от 3,5 до 5 млрд. долларов США. Кроме того в 2002 году кончается льготный период обслуживания долгов Лондонскому и Парижскому клубу, что также означает значительный рост годовых объемов внешних выплат.

Тем не менее, можно говорить о том, что в 1997 - 1998 годах проводимая политика управления государственным долгом недостаточно учитывала преимущества внешних заимствований по сравнению с внутренними. Внешние заимствования характеризуются более долгосрочным характером и отсутствием для инвесторов риска изменения курса рубля, что делает их цену менее зависимой от текущей курсовой политики. Попытка увеличить объем внешних займов за счет размещения евробондов в это период проводилась, на наш взгляд, недостаточно последовательно. За 1997 - 1998 год величина размещения еврозаймов составила 14,9 млрд. долларов США. Если бы консолидация (т.е. замена краткосрочного долга на долгосрочный, путем изменения соотношений внутренних и внешних заимствований) осуществлялась более интенсивно, то угрозу финансового кризиса можно было несколько снизить.

Платежный баланс

При рассмотрении основных тенденций показателей платежного баланса важно иметь в виду внутреннюю противоречивость экономической ситуации в России, сложившейся к лету 1997 года. С одной стороны, при падении цен на нефть у экономических агентов возникли подозрения переоцененности рубля с точки зрения изменившихся условий торговли, и соответственно, появились ожидания девальвации. Эти ожидания усиливались из-за роста расходов на обслуживание и погашение внешнего долга. Необходимость корректировки проводимой курсовой политики и определенного обесценения рубля стала очевидной в последнем квартале 1997 года, когда обозначилась тенденция использования официальных золотовалютных резервов в качестве одного из основных источников финансирования дефицита, а прогноз изменения конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей стал демонстрировать устойчивость падения цен.

С другой стороны, если экономическая ситуация характеризуется наличием короткого внутреннего государственного долга и высокой долей нерезидентов на этом рынке, то любые попытки изменения курсовой политики (в частности, попытки ускорения постепенного обесценения рубля) вызывают массовый отток иностранных инвесторов с финансовых рынков, рост процентных ставок, увеличение спроса на валюту, снижение валютных резервов, увеличение риска дефолта по государственным обязательствам и резкой девальвации. В результате, осуществление политики постепенного обесценения рубля в целях уравновешивания платежного баланса становится практически невозможным. Это наглядно показал опыт 1997-1998 годов.

Начиная со второго квартала 1997 года, сальдо по счету текущих операций в основном принимает отрицательные значения (исключение составляет IV квартал 1997 года, когда указанный показатель был зафиксирован на уровне, не превышающем 400 млн. долл.). Среди основных факторов снижения сальдо по счету текущих операции можно выделить неблагоприятную конъюнктуру на мировом рынке основных экспортных товарных групп России: нефть и цветные металлы (как видно из рисунка 1.9, колебания торгового баланса РФ практически полностью повторяют изменения мировых цен на нефть), а также увеличение общего объема выплат процентных доходов нерезидентам со стороны государства и частного сектора (по итогам 1997 года сальдо выплаченных доходов по услугам капитала составило -8 млрд. долл. или 1,75% ВВП - см. рисунок 1.9).

Однако в третьем квартале 1998 года вследствие девальвации рубля, несмотря на дальнейшее снижение мировых цен на нефть, сальдо торгового баланса России резко возросло и составило 4,35 млрд. долл., благодаря главным образом спаду импорта (до 13,5 млрд. долл. с 17 млрд. долл. во втором квартале). Сальдо платежного баланса по счету текущих операций также выросло по сравнению с предыдущим периодом и было зафиксировано на уровне 217 млн. долл., что впрочем, практически полностью объясняется ростом торгового баланса, т.к. сальдо баланса доходов в III квартале составило 3,4 млрд. долл., что ненамного ниже показателя II квартала.

Рисунок 1.9.