Формирование административных основ советского государства
Представление о структуре советской власти, находившейся под воздействием объективных обстоятельств послереволюционной действительности, сложилось не сразу. В основу ее организации была положена резолюции «О федеральных учреждениях Российской республики», принятая III Всероссийским съездом Советов (10—18 декабря 1918 г.), оставившая, однако, открытым вопрос о механизме, обеспечивающем стабильное взаимоотношение центра и мест. Иерархическая система власти складывалась по мере укрепления политических позиций центра. С самого начала ее структурного оформления наметились некоторые особенности, связанные с многопартийным составом Советов и насущностью решения хозяйственных проблем. В январе 1918 года на III Всероссийском съезде Советов Сталин сформулировал одну из ведущих в дальнейшем тенденцию советского управления, заключавшуюся в том, что «властвуют не те, кто выбирают и голосуют, а те, кто правят». Позже он вернется к этой аксиоме, указав, что «...страной управляют факти-. чески те, которые овладели на деле исполнительным аппаратом государства, которые руководят аппаратом»30. Поэтому не случайно, исходя из тактики политической борьбы, основными органами системы управления стали исполнительные комитеты губернских, уездных, волостных и городских Советов, скреплявшие, как подчеркивалось в инструкциях центральной власти, все управленческие звенья. Для руководства различными сферами при исполкомах создавались отделы, первоначально не имевшие единообразия. Отраслевые наркоматы, исходя из ведомственных интересов и наметившейся централизации, стремились подчинить себе местные предприятия и руководить отделами, минуя их исполкомы. Вопрос обсуждался 18 марта 1918 года на заседании Коллегии НКВД, где было предложено два варианта его решения. Первый, составленный НКВД, предполагал, что отделы будут находиться в двойном подчинении: соответствующему наркомату и исполкому Совета. Другой, представленный Высшим советом народного хозяйства (ВСНХ), именовал отделы «местными советскими учреждениями», подчиняя их только наркомату31. Восторжествовала первая точка зрения, продиктованная не только принципом единства власти, основным в советской системе управления, и существовавшим еще сепаратизмом мест, но и в какой-то степени требованием такой централизации, которая не привела бы к созданию параллельно советской еще и централизованной ведомственной вертикали. Поскольку именно ведомства и самостоятельные регионы могли стать противовесами нарождающейся власти партийного аппарата. Конституция 1918 года зафиксировала сложившуюся систему советского управления, а VII Всероссийский съезд Советов (де- кабрь 1919 г.) уточнил права, функции и структуру исполнительных комитетов и подтвердил подотчетность вышестоящему исполкому, ВЦИК и СНК РСФСР. Провозглашение федеративного устройства на основе национально-территориального принципа требовало (помимо создания вертикали власти в административных единицах) решить вопрос и о разграничении полномочий между центром и членами федерации. Политическое руководство, провозгласив федерацию, не установило четких юридических норм ее существования. Конституция 1918 года закрепила лишь общие принципы федеративного устройства, но не определила формы и статус автономных образований, разграничение их полномочий с центром. Структура представительных органов власти РСФСР тоже не включала таких элементов системы, которые отражали бы федеративное устройство государства и закрепляли бы федеративные отношения. В ходе разработки организации ВЦИК Сталин сознательно заблокировал постановку вопроса о его второй палате, которая избиралась бы автономиями, сославшись на то, что это ведет «к обычной буржуазной законодательной волоките»32. Строительство советской федерации не на основе договора (что характерно для большинства федераций), а на базе закона, изначально предполагало ее нормативный характер и допускало возможность перераспределения полномочий по решению центра33. Почти все образовавшиеся автономии были провозглашены соответствующими актами ВЦИК и СНК РСФСР, определявшими форму, территорию, структуру органов власти и управления, основы правового статуса. Решение проблемы уровня политического и экономического развития национальностей было найдено в различных формах автономии, правовой и фактический статус которых менялся. В первое время автономиям предоставлялись различные льготы и преимущества, которые не вписывались в федеративные отношения. Они обладали своими вооруженными силами, участвовали во внешнеполитических контактах, управляли транспортом и т. д. Позже И. В. Сталин признавался, что «мы... вынуждены были демонстрировать либерализм Москвы в национальном вопросе»34. Начиная с 1919 года, указанная деятельность автономий постепенно сворачивается, а в 1920 году она полностью передана общероссийским органам. За центром оставались основные властные функции: военно-морские, связь, финансы, внешняя политика и внешняя торговля, транспорт, а за местами — образование, судопроизводство и «формы проведения общих декретов». Одновременно наметилась тенденция закрепления правового статуса и принципов взаимоотношения между автономиями и центром. Характерно, что единого нормативного акта, регулирующего этот вопрос, не существовало и определение круга полномочий проходило индивидуально для каждого автономного образования. Впервые название «автономная республика» и ее правовое положение определены декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 19 мая 1920 года: «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской республики»35. В условиях агитации за создание национальных автономий ранжирование национальностей по государственным образованиям было бы недальновидным политическим шагом. Правовая природа автономной области была определена только в Конституции РСФСР 1925 года, специальной главой «Об автономных советских социалистических республиках и областях». Позже декретом ВЦИК «О реорганизации Высших исполнительных органов в автономных областях в соответствии с Конституцией РСФСР» от 18 января 1926 года устанавливалась иерархическая подчиненность автономной области. Исполкомам автономных областей предписывалось не употреблять по отношению к себе наименования высший, а именоваться, согласно Конституции, областным исполнительным комитетом и занять соответствующую нишу в государственной структуре36. Таким образом, было заложено неравнозначное положение автономий в федерации. Ведущую роль в Национально-государственном строительстве играл Наркомнац, предложивший в мае 1922 года два проекта управления национальными территориями. Первый предусматривал создание отраслевых федеральных комитетов при Нарком-наце для руководства хозяйственной деятельностью автономий и независимых республик. Участие представителей советских республик в работе этих комитетов по важнейшим отраслям народного хозяйства, по мнению И. В. Сталина, позволяло найти взаимовыгодную модель взаимоотношений центральной и местной власти, а при удачной кадровой перестановке — нейтрализовать сепаратно настроенных коммунистов. Второй проект — члена коллегии Наркомнаца Г. И. Бройдо — предусматривал реорганизацию Наркомнаца «по типу английского министерства колоний» и передачу ему всего политического и экономического руководства республиками и областями с одновременным изъятием этих функций из ведения соответствующих наркома- тов Федеративное государственное устройство носило компромиссный характер и воспринималось как временная, переходная форма к унитарному государству даже современниками, в частности И. Н. Анановым, который подчеркивал, что в этот период принцип федерализма имел преимущественно декоративное значение и вряд ли можно было говорить о советском федеративном управлении38. Признание руководством партии большевиков федерации не означало отказа от построения централизованного унитарного государства. На VIII съезде РКП(б) в 1919 году указывалось на необходимость ее ограничения путем «максимальной централизации». Этот вопрос должны были решить государственный аппарат и партийные органы через подбор кадров и непосредственное решение вопросов государственного управления39. Уже в годы Гражданской войны наметились общая централизации власти и практика подмены советских органов партийными. В принятой резолюции VIII съезд РКП (б) записал, что «свои решения партия должна проводить через советские органы» . С первых месяцев советской власти сложилась устойчивая тенденция назначения на руководящие посты центральных и местных органов членов партии. Назначения проходили централизованно через Оргбюро и Учетно-распределительный отдел ЦК РКП(б), а в губерниях — через учраспредотделы обкомов, информировавших о назначениях ЦК. В условиях борьбы за власть подобные мероприятия были вполне резонны. Складывался определенный тип нового руководителя, обязательно обладающего партийным стажем, участвовавшего в революционном движении, но не имеющего профессиональных навыков. Из-за отсутствия необходимого количества кадров с хорошими организаторскими данными практиковалось перемещение партийных работников. Кроме того, ротация становилась методом управления руководящими кадрами. Переброски партийных кадров осуществлялись как в индивидуальном порядке, так и по разнарядке на регион и включали не только руководящих работников, но и технический персонал41. К началу 1920-х годов государственное управление представляло собой хотя и громоздкую, но иерархически выстроенную систему со слабо обозначенными федеративными отношениями. При обсуждении принципов образования СССР был поставлен вопрос о целесообразности сохранения декларативной федерации, которая, по словам И. В. Сталина, тормозила и парализовала «всякую хозяйственную деятельность в общероссийском масштабе»42. Разработанный им план автономизации предполагал объединить все советские республики, наделив их одинаковым юридическим статусом, в РСФСР при сохранении его органов власти. Несмотря на фактическое одобрение сталинского проекта, в конечном итоге восторжествовало предложение В. И. Ленина создать Союз Советских республик с формированием союзного ЦИК, обострившее противоречия центристского крыла партии и национал-коммунистов суверенных и автономных республик. На XII съезде партии, уже после юридического образования СССР, развернулась дискуссия о разграничении полномочий центра и принципе вхождения в СССР автономий. И. В. Сталин считал, что вхождение автономных республик непосредственно в Союз обяжет создать новую «русскую республику» и «выделить русское население из состава автономных республик», что приведет к перекройке территории и еще более усложнит организационную структуру, поставив под вопрос наличие сильного центра. Сами же республики, с одной стороны требовали политической самостоятельности, а с другой — призывали к укреплению экономических связей, а точнее — к экономической помощи. Этим противоречием и воспользовался И. В. Сталин. Создание многослойной федерации позволяло центру манипулировать самосознанием национальных лидеров и проводить собственную политику. Особенно хорошо это видно на примере создания Палаты национальностей в ЦИК, когда развернулась дискуссия между М. В. Фрунзе и И. В. Сталиным о представительстве в ней каждого национального образования43. Принятая в 1924 году Конституция СССР надстроила над республиканскими съездами Советов и ЦИК и СНК союзный уровень одноименных органов. Структурное отличие ЦИК союзных республик заключалось в том, что он не был двухпалатным и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы только через Совет национальностей ЦИК СССР. В Конституции СССР 1924 года содержалось разграничение предметов ведения центра и союзных республик. Между тем прозрачность определения полномочий и гибкость формулировок оставляли за центром возможность манипулировать сферами полномочий, что создавало предпосылки для реализации сталинской модели автономизации, предусматривавшей централизацию управления.
Популярное: Организация как механизм и форма жизни коллектива: Организация не сможет достичь поставленных целей без соответствующей внутренней... Почему человек чувствует себя несчастным?: Для начала определим, что такое несчастье. Несчастьем мы будем считать психологическое состояние... Как построить свою речь (словесное оформление):
При подготовке публичного выступления перед оратором возникает вопрос, как лучше словесно оформить свою... Почему двоичная система счисления так распространена?: Каждая цифра должна быть как-то представлена на физическом носителе... ©2015-2024 megaobuchalka.ru Все материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления читателями и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав. (669)
|
Почему 1285321 студент выбрали МегаОбучалку... Система поиска информации Мобильная версия сайта Удобная навигация Нет шокирующей рекламы |